Meelis Kiili: laiapindse riigikaitse jaoks vajame riiklikku julgeolekustrateegiat

Kaitseliidu ülem brigaadikindral Meelis Kiili Foto: Arvet Mägi / Virumaa Teataja

Praegune julgeolekuolukord dikteerib vajaduse rakendada laiapindset riigikaitse mudelit. See ei ole pelgalt erinevate asjaosaliste kaasamine, vaid koordineeritud ja lõimitud riigikaitse planeerimine. See eeldab valdkondade isoleeritud arendamiselt üksteisest sõltuvuse põhimõttele üleminekut, kaotab võimete ainuomandi ja eeldab tõhususe nimel nende ristkasutust.

Muutuse eelduseks on see, et tsiviil- ja sõjalised juhid ning eksperdid saavad paremini aru seostest poliitiliste eesmärkide, julgeolekuriskide ja kaitseplaneerimise vahel. Samuti tuleb mõista kaitseplaneerimise ja ressursihalduse seoseid. Ei ole kasu maksumusmudelist, mis toetab vale väestruktuuri ja -võimeid, mis omakorda ei vasta julgeolekusituatsioonile ega riigi poliitilistele eesmärkidele.

Oleme olukorras, kus investeerimisvajaduse hindamisel ei läheneta probleemile terviklikult, sest meil puudub doktriin. Sellega kaasnevad raskused nappide ressursside jaotamisel.

Iseäranis tuleb rõhutada operatsioonianalüüsi tähtsust väe arendamise protsessis. Operatsioonianalüüsi üks olulisi osiseid on aga maksumusmudel, mis võimaldab planeerijatel hinnata võime loomist ja jätkusuutlikkust reaalselt olemas oleva ressursi võtmes.

Pikaajalise planeerimise edukaks teostamiseks on vajalik aru saada maksumusmudeli komplekssest olemusest ning kummutada väärarusaam, et see on pelgalt matemaatiline algoritm. Maksumudeli koostamine ei ole ühe inimese või valdkonna spetsialistide pärusmaa, vaid eeldab meeskonnatööd ja ekspertide kaasamist erinevatest eluvaldkondadest.

Teoreetiliselt peaks riigi julgeolekukeskkonda reguleerima järgmised hierarhilised dokumendid: riiklik julgeolekustrateegia, riigikaitsestrateegia, doktriinid ja lahingueeskirjad. Aladokumendid peaksid peegeldama sama struktuuri nagu hierarhias kõrgemal asuv dokument.

Julgeolekustrateegia kirjeldab riigi ressursi kasutamist riiklike huvide saavutamiseks. Sõjaline riigikaitse strateegia kirjeldab sõjalise ressursi kasutamist julgeolekustrateegias formuleeritud eesmärkideks. Doktriinid annavad juhiseid, kuidas sõjalist ressurssi kasutada riigikaitse strateegias püstitatud sihtide tarbeks.

Meil riiklik julgeoleku- ehk suur strateegia puudub, seda asendavad riigi julgeolekupoliitilised alused. Olemas on Eesti riigikaitse strateegia, mis eirab strateegia nõuete – eesmärkide, vahendite ja meetodite – omavahelisi seoseid. Doktriinid Eestil puuduvad – väide, et kümneaastane arengukava ongi doktriin, kahjuks paika ei pea, sest jätab vastama põhilisele küsimusele «Kuidas vägi sõdib?».

Võib väita, et Eestis puudub riiklike huvide ja julgeolekustrateegia osas ühtne arusaam. Esimesed sammud arusaamade ühtlustamiseks astuti riigikaitseseaduse koostamise protsessi käigus, kuid sellest jõupingutusest ei piisa.

Paljudel keskmistel ja väikestel riikidel, nagu näiteks Rootsi, puudubki julgeolekustrateegia. Näiteks Rootsi erukindral Karlis Neretnieks on seisukohal: selleks, et omada suurt strateegiat, peab ise olema suur. Sellega ei saa siiski põhimõtteliselt nõustuda, eriti kui lähtuda väikeriikide võimaluste piiratusest, kus strateegia põhieesmärk on kasutada kogu ühiskonna ressurss riiklike huvide kaitseks kõige optimaalsemal moel.

Probleemiks on samas riiklike huvide hägus kajastus. Vihjeid nende embrüootilisest olekust võib leida koalitsioonilepingutest, julgeolekupoliitika alustest, poliitikute ettekannetest ja avalikest esinemistest, kuid süstemaatilist akadeemilist uuringut tehtud ei ole. Poliitilise tahte kujundamisel ja selle rakendamisel on Eestis kahjuks üldse vähe kaasatud teadlasi. Akadeemik Raukase sõnul võib selleks olla kaks põhjust: «Üks on see, et ei osata midagi küsida, sest küsimine vajab ka tarkust. Teine on lihtsalt see, et alahinnatakse akadeemiat.»

Põhimõtteliselt on riiklike huvide defineerimise eesmärk anda suunis relevantse julgeolekupoliitika kujundamiseks. Peab nõustuma Hans Morgenthau väitega, et riiklikud huvid muutuvad vastavuses rahvusvahelise olukorraga, kuid muutumatult jääb nende osatähtsus otsuste langetamisel. Ideaalis oleks huvide formuleerimisse kaasatud kogu riigi intellektuaalne kompetents, mis aga eeldab strateegilise koolkonna olemasolu ja keskset juhist. Tuleb tõdeda, et meie ühiskond ei ole veel sinnani arenenud, et oleks tekkinud ühtne strateegiline koolkond. Meil on strateegiliselt mõtlevaid inimesi, kuid nende jõupingutused ei ole koordineeritud.

Jätkuvalt on probleeme ka strateegia tõlgendamisega. Strateegia mõiste on devalveeritud, sest on kujunenud väärarusaam, et iga probleemne valdkond vajab eraldiseisvat strateegiat, personalile personalistrateegia, hangetele hankestrateegia jne. Liiga palju strateegiaid tähendab strateegia puudumist.

Enamik strateegiateks tituleeritud dokumente on paberid, mis seletavad küll eri valdkondade või ametkondade kontseptsioone, ideid, vahendeid või ka loodetud ressurssi, kuid ei ole sünkroonis teiste sarnaste dokumentidega.

Tuleb ka tõdeda, et eelmainitud «kolmainsus» – eesmärgid, kontseptsioonid ja vahendid – ei kajastu viimati avaldatud strateegiates.

Plaanid ilma ressursita on illusioon. Planeerimise eelduseks on selge visioon, milliseks peab vägi tulevikus kujunema. Sellise visiooni kujundamiseks on vajalik selge ülevaade, millises ressursiraamistikuga tuleb arvestada.

Maksumusmudeli koostamise eelduseks on selge ülevaade olemasolevatest ja tulevastest võimetest, mille kandjateks on kas tüüp- või spetsiifilised üksused. Tüüpüksused, mis tagavad väe võitlusjõu, ümberpaigutatavuse/väesiirmisvõime, jätkusuutlikkuse ja üksuste moodustamise, peavad põhinema doktriinil. Seega on maksumusmudeli ja doktriini arendus omavahel tihedalt põimunud protsessid, mida ei tohi meelevaldselt lahutada.

Maksumusmudeli kujundamisel tuleb arvesse võtta rida piiravaid tingimusi.

Esiteks on vaja aru saada, et väikeriikide riigikaitseliste kulutuste kujundamine on osa makromajanduslikust protsessist. Riigieelarve on sisuliselt suletud süsteem, mis on otseses sõltuvuses riigi majanduslikest võimalustest. Ehk planeeritavad võimed peavad olema reaalselt hallatavad ja jätkusuutlikud läbi nende elutsükli. Piiratud ressursi tingimustes on ülioluline, et süsteemi entroopia oleks viidud miinimumini.

Üheks raskendavaks asjaoluks on eelmainitud strateegiliste alusdokumentide puudumine või puudulik ülesehitus, mis kombinatsioonis meie majanduse sõltuvusega globaalsest teeb tuleviku prognoosimise keeruliseks.

Vaatamata sellele, et poliitiline sõnum väidab, et riiklike tegevuskavade aluseks on kõikehõlmav lähenemine, on tegelikkus kahjuks erinev. Rahvusvahelise kaitseuuringute keskuse uuring toob välja, et erinevad ametkonnad kasutavad erinevaid analüüsimetoodikaid, mis reeglina on suhteliselt rudimentaarsed. Vaja on teadlikku otsust metoodikate ühtlustamise osas, nende täiustamise on samuti möödapääsmatu.

Et asume NATO julgeolekuruumis, tuleb jälgida, et koostatavad mudelid oleksid ühilduvad alliansi alusdokumentidega. Tulenevalt Eesti piiratud prognoosivõimest on mõistlik kasutada liitlaste ennustusi, kuid tuleb hoiduda nende imiteerimisest. Oma dünaamikalt peab maksumusmudel olema avatud muutustele, mis praeguses julgeolekusituatsioonis võivad osutuda kiireteks. Tuleb aru saada, et doktriin ei ole dogma, vaid juhis, koostatav maksumusmudel peab järgima sama printsiipi.

Vaatamata sellele, et riigikaitse rahuaja ülesanded on suhteliselt standardsed, on väe ettevalmistamine suunatud sõjaaja tegevustele ehk tegutsemisele ettearvamatus keskkonnas. Samuti võib eeldada, et üleminek rahuajalt sõjaajale eeldab julgeolekuolukorra järkjärgulist pingestumist, mis omakorda eeldab erinevate valmidusastmete rakendamist. Seega tegelikku maksumust saab arvestada läbi operatsioonianalüüsi, mille põhilisteks sisenditeks on doktriinis kirjeldatud tegevused, üksuse tüüp ja julgeolekuolukorra staatus.

Maksumusanalüüs on pikaajalise kaitseplaneerimise tähtis osa, mis on abiks kaitsekulude prognoosimisel ja tuleviku kaitsestruktuuri 10–30 aasta perspektiivi planeerimisel. Maksumusanalüüsi tegemisel kasutatakse mitmesuguseid mudeleid. Need on erinevates riikides üles ehitatud riigi planeerimis- ja eelarvesüsteemist lähtudes. Eesmärk on mudelitel sarnane, kuid väljundid võivad olla erinevad. Näiteks Rootsi maksumusmudelil BEMPA tehtud analüüsil oli otsustav roll otsuse langetamisel Rootsi riigi üleminekuks ajateenistuselt tegevteenistusele. Siinkohal tuleb rõhutada, et maksumusmudel ei ole pelgalt matemaatiline algoritm. Rootsi tollane otsus oli rajatud poliitilisele tahtele, mis ei võtnud arvesse tegelikku julgeolekuolukorda ja oli suunatud kulude vähendamisele.

Eesti kaitsevaldkonnas on hetkel pikaajalise maksumusanalüüsi tegemine heitlik, sest puuduvad vastavad mudelid. Pikaajaline analüüs ja planeerimine on puudulik, läbipaistmatu ja eesmärkide seadmine raskendatud. Sageli võetakse aluseks lihtsustatud lähenemine, unustades osaliselt või täielikult tuleviku-, kaasnevad ja kaudsed kulud.

Samas on praeguseks hästi välja arendatud eelarvestamis- ja raamatupidamissüsteem ühe kuni nelja aasta lõikes. On juurutatud kulupõhine finantsjuhtimise mudel – on loodud kuluobjektide (tegevused/projektid) ja kulukandjate (asutused/väeliigid/üksused) koodid, mida saab kasutada üksikasjaliku aastase eelarve koostamiseks. Eelarve pannakse kokku Ms Office Exceli planeerimistabelis.

Hiljem, kui eelarve on kinnitatud ning toimub kulutamine, kirjutatakse kõikide kulude arvetele/saatelehtedele/käskkirjadele koodid peale, mida hiljem kajastatakse Axaptas. Iga kuu lõpus teeb finantsanalüütik kuluanalüüsi Axapta andmete põhjal ja võrdleb neid planeeritud andmetega.

Selline eelarve planeerimine on ühe aasta lõikes ning kaitseministeeriumi haldusalas puudub maksumusmudel ja süsteem, mis ühendaks projektide kogumaksumust nelja-aastase planeerimistsükliga ja sealt edasi ühe aasta eelarvega. Puudu on ka kümne ja enama aasta planeerimismudel ja maksumusanalüüs. Selle väljatöötamine olemasolevat eelarve- ja raamatupidamistarkvara kasutades olekski järgmiseks oluliseks etapiks maksumusmudelite väljatöötamisel ja juurutamisel.

2010. aastal loodi rahvusvaheline NATO töögrupp, kus püütakse ühtlustada mõisted ning pakkuda välja ühine metodoloogia väevõimeplaneerimise ja kuluanalüüsi kaitsestruktuuride tarbeks. Hetke tendents on, et toimub keskendumine mitte niivõrd üksikutele relvasüsteemidele, kuivõrd hankeprogrammidele võimepõhisest vaatepunktist lähtuvalt. Kui uue relvasüsteemi omandamine toimub võimepõhisest printsiibist lähtudes, kasvab ka vajadus metodoloogiate ja mudelite uuendamiseks.

Eesti eesmärk on saavutada poliitiliste eesmärkide, kontseptsioonide ja olemasolevate vahendite tasakaal, mis vastab meie vajadustele ja võimalustele. Kaitseväe kontekstis saab seda kirjeldada terminiga «võitlusvõimsus», mis omakorda jaotub kolmeks komponendiks: kontseptuaalne, moraalne ja füüsiline komponent.

Kontseptuaalne komponent määratleb sõjapidamise printsiibid, doktriinid ja arendustegevuse. Moraalne formuleerib motivatsiooni, juhtimise ja haldamise. Füüsiline isikkoosseisu ja relvasüsteemi ning nende platvorme, logistikat, väljaõpet ja valmidust.

Ülalmainitud eesmärgi saavutamiseks tuleb luua kaitseministeeriumi ühendatud integreeritud analüüsi mehhanism, mis võimaldab sidustada kõik eelmainitud komponendid. Seega ei saa maksumusmudeli koostamist võtta kui iseseisvat projekti, vaid see peab olema osa suuremast meeskonnatööst. NATO SAS töögrupis osalevate riikide esindajad on reeglina kas TRADOC või teiste kaitsestruktuuride arenduskeskuste esindajad. On mõistlik määrata keegi kaitseministeeriumi esindaja töögruppi, sest töögrupis on võimalik osalevatelt riikidelt saada nende poolt välja töötatud mudelid ja neid meie olukorra jaoks mugandada ning läbi NATO SAS töögrupi ühtlustada.

SAS töögrupis osaledes tuleb silmas pidada ka asjaolu, et töögrupp on koos käinud juba aastaid ning valminud on aruanded eelmiste kooskäimiste põhjal tekkinud analüüsidest, millel omakorda baseerub praegune uurimustegevus. Seega on Eesti jaoks oluline teistele riikidele järelejõudmiseks teha rohkem kodutööd. Samas on meil hea võimalus õppida teiste kogemustest.

Tuleb arvestada, et teistes riikides on loodud uurimis- ja  arendustegevuseks vastavad organisatsioonid. Norra Kaitseuuringute Keskuses näiteks töötab üle 700 inimese ning selle teemaga tegelevad peamiselt majanduse, kõrgema matemaatika ja kaitseväe taustaga töötajad. Seega tuleb Eesti väiksust arvestades kasutada olemasolevat ressurssi mõistlikult, analüüsides ja mugandades olemasolevaid liitlaste süsteeme meie vajadustest lähtuvalt. Ei ole mõtet arendada iseseisvalt midagi, mis mujal juba olemas on.

Maailm koosneb hulgast pidevalt muutuvatest, üksteisega sõltuvuses olevatest muutujatest, mille käiku ja väärtusi pole võimalik täielikult prognoosida. Seega tuleb aru saada, et võimepõhine planeerimine on süsteem, mida ei saa lahendada lineaarselt. Tänapäeva vägi funktsioneerib laias laastus neljas valdkonnas: füüsilises, informatsiooni, tunnetuslikus ja sotsiaalses. Et saavutada edu, tuleb need domeenid omavahel sidustada. Eriti tuleb tähelepanu pöörata sotsiaalsele domeenile, kuna see sisaldab valdkonna ühiseid aspekte nagu väärtused, organisatsiooni kultuur, suhtumine jne. See on domeen, kus sünnib kollektiivne vastutus ja otsustamine. Seega saame väita, et maksumusmudelite koostamine on kollektiivne pingutus.

Eesti planeerimise keskkond ei ole ideaalne, meil on piiratud prognoosimise võime, puudulikud alusdokumendid ja hajusalt sidustatud valdkonnad. Sellele vaatamata on olemas alged ühtlustatud planeerimiseks. On tekkinud kriitiline mass strateegiliselt mõtlevaid inimesi, suund on võetud võimepõhilisele planeerimisele, mis lõppkokkuvõttes annab eelduse, et saavutame ambitsioonitaseme ja ressursi tasakaalu.

Riigi väiksusest tingitud intellektuaalse defitsiidi vähendamiseks tuleb kasutada koostööd liitlastega ja kaasata ühiskonnas olemas olevat teaduspotentsiaali. Maksumusmudelite koostamiseks kokkukutsutud NATO töögrupp on suurepärane võimalus oma planeerimise võimeid suurendada, kasutades selleks liitlaste pakutud vaimset lisaressurssi.

Samas ei saa seda küsimust lineaarsel viisil lahendada, kuna maksumusmudeli koostamine eeldab kompleksse süsteemi erinevate domeenide tegurite sisendeid. Oluline on paralleelselt alustada doktriinide koostamisega, sest maksumusmudeli muutujad on otseses sõltuvuses võimekandjate ja operatsiooni iseloomust.